| 我国社保制度改革需分步走 |
转自：中财网
时间：2008-7-31 15:44:16 |
纳入国家直接管理的基本社保收入，在本质上是税而不是费。下一步深化税制改革的内容之一，就是要推动社会保障费改税，使其成为基本社保收入的主要来源.
作为弥补市场经济体制缺陷的一项必要措施，市场经济国家普遍以强制手段建立直接管理的基本社保制度。据统计，20个发达市场经济国家的社保税收入占整个税收收入大约为25％－33％，有的甚至占到40％。由此可见，社保制度在这些国家具有重要地位。
第二次世界大战以后到现在的半个多世纪里，发达市场经济国家并没有像有的经济理论家所预想的那样，出现经济衰退、贫富差别进一步拉大、政体不稳定，甚至走向消亡的现象。相反，这些国家却呈现出政体相对稳定、经济平稳发展的态势。这从某种程度上应归功于这些国家的基本社保制度。
我国现有的社保制度远远不能适应市场经济的需要，主要表现在四个方面：社保收入以费的形式征收，不能显示税的本质和突出税的刚性，而且立法层次低，制度不完善。社保收入由税务机关和劳动部门两家分别征收，税务机关只是代征，权责分离，不利于社保收入的统一征管和职责划分。社保统筹停留在市县一级，不利于发挥调节作用。社保收入规模小、覆盖面窄。
我国应该建立什么样的基本社保制度？笔者有一些设想。
目前，国内对基本社保收入来源于税还是费存在争议。笔者认为，基本社保支出是国家提供的公共产品，基本社保收入是提供这部分公共产品的财力保障。基本社会保障不同于商业服务性质的社会保障行为，也不同于社会捐赠性质的社会救济行为。由于基本社保收入是政府为提供公共服务而取得的收入，从而决定了基本社保收入具有税收的三个基本特性：它的征收是强制性的，与社会商业保险的个人自愿行为有着根本不同；它是依法征收的，具有固定性，对此缴款人没有选择性；它具有某种程度的无偿性，与缴纳者并不形成直接的利益交换。因此，从实质上看，基本社保收入应该属于一种有明确用途的专项税收。
社会保障费改税有以下几项好处：第一，有正名的作用，有利于将其纳入税收收入的范围，由政府收入机构统一征收。第二，有利于提高基本社保收入征集的严肃性和有效性，明确税务机关的征集责任，统一征缴政策和规范管理行为。第三，有利于划清税务机关与社会保障部门的职责，收支分开，各司其职。
笔者认为，由税务机关统一收取基本社保收入有好处，首先，有利于税务机关以税的形式强化管理，统一征收，提高征收效率。其次，可以不再另设征收系统征收社保收入，有利于降低征收成本。再其次，社保收入与所得税收入在征缴对象、范围及征缴依据上有着共通性，由税务机关统一征缴，可以方便纳税人，减少奉行（依从）成本。最后，有利于社会保障部门集中精力管理好社保基金，提高资金使用效率。
国际上的权威组织也是按性质将这部分收入列入税收范畴，作为国家预算的组成部分。在140个实行社保制度的国家中，约有90个国家直接称其为税、捐、缴款，有的国家即使称为费，也用税的形式进行管理。这说明，国际上将基本社保收入定性为税收的倾向是非常明显的。
综上所述，纳入国家直接管理的这部分基本社保收入，在本质上是税而不是费。因此，笔者认为，下一步深化税制改革的内容之一，就是要推动社会保障费改税，使其成为基本社保收入的主要来源。
在建立和健全基本社保制度时，应该注意两个问题。
首先，我国市场经济尚处在初创阶段，经济发展不平衡，区域收入水平和城乡收入水平差距甚大。在这样的情况下，改革不可能操之过急、一步到位。因此，可以争取低水平起步，统筹层次由低到高，在推行步骤上先发达地区后一般地区，而且办法应有较大的灵活性。
其次，采取税费分开、税费并举的"两条腿"走路办法，在加强国家直接管理基本社保制度建设的同时，鼓励社会按个人自愿原则提供商业性社会保险服务，两者取长补短、共同发展。具体讲，就是汲取欧洲一些高福利国家的经验教训，把纳入国家直接管理的社保项目严格地限定在基本社保项目范围，也就是国家必保的项目之内，如养老保险、医疗保险、失业保险等，以避免脱离现实、盲目扩大非基本社保项目、增加政府的额外负担，甚至造成高福利国家曾经出现的高福利、高物价、高税收的非正常现象和助长"养懒汉"的负面效应。 |
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