现行“一调一裁两审”体制受到质疑，劳工利益的保护还需更顺畅渠道

    佟丽华做梦都想去向总理诉说农民工维权的艰辛，但他现在只能对《瞭望》新闻周刊表达他的痛苦：为什么有那么多劳动争议案件？为什么处理起来又要搞得那么复杂？为什么明明知道问题所在，却难以大刀
阔斧地改变它？

    面对《瞭望》新闻周刊记者拿出的劳动争议调解仲裁法草案，这位担任全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任、北京市农民工法律援助工作站主任的知名公益律师，似有万语千言。

    该草案于日前召开的十届全国人大常委会第29次会议上首次审议，基本维护现行“一调一裁两审”体制，此前广泛传播的“或裁或审”乃至取消仲裁等建议未被采纳，一般情况下，仲裁依然是诉讼必经的前置程序。

    佟凭其工作站援助两千来件劳动争议案的经验推断，如果在立法中不对现行体制进行调整，诸如农民工讨薪和工伤索赔的路将依然困难。

    全国人大常委会委员、前中华全国总工会副主席周玉清在审议中也表示，尽管草案做了很大努力，但还难以做到减少程序、缩短周期、降低劳动者维权成本。

    全国人大常委会法工委副主任信春鹰对草案做法的解释则是：现行体制经过二十多年的实践，“已经被社会所接受，不宜轻易否定。”

    程序复杂维权不易

    自1987年恢复劳动争议处理机制后20年来，劳动争议案件呈持续高发态势，据劳动和社会保障部统计，年均增长率高达27.3%，2006年全国仲裁机构受理劳动争议案件44.7万件。

    而且这还只是受理案件的数据，加上不予受理和未申请处理者，实际劳动争议数量难以统计。

    在劳动争议中，劳动者居于有目共睹的失衡地位，而农民工群体的问题更突出。北京市农民工法律援助工作站对上千个农民工维权案件的总结发现：劳动合同签订率极低，非法转包现象严重，工伤保险覆盖率低，等等，这些问题都导致其权利难以得到保障。

    现行劳动争议处理体制加大了维权的难度。根据1993年颁布的企业劳动争议处理条例和1994年颁布的劳动法，劳动争议须经“一调一裁两审”，不愿调解可以仲裁，但想要诉讼就必须先经仲裁，不服裁决方可向法院起诉。

    佟丽华称，处理一起农民工维权案件，至少也需要2个月的时间。而走完全部程序，即农民工从向劳动监察大队举报到法院执行完毕，按最快的速度，大约需要4个月零10天的时间。

    对于更复杂的工伤案件，经确认劳动关系、工伤认定申请、劳动能力鉴定及工伤待遇索赔四个程序，直至“一调一裁两审”，时间更长，实际上一两年是普遍现象。

    三年前，佟丽华主持了一项中国农民工维权成本调查表明，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费；花费时间至少11～21天，折合误工损失550～1050元；国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是1950～3750元。如果提供法律援助，则综合成本最少为5000元，最高将超过9000元。

    如河北农民工郭增光等68人被拖欠工资一案中，为拿回被拖欠的3万多元工资，农民工负担的成本超过13000元，再加上政府、法律援助工作站的负担，总成本超过3万元。最后拿钱时，包工头还对郭增光说：“你们忙活了3年，不也就是拿到3万块钱吗？”

    在复杂的程序、高昂的维权成本面前，不少农民工选择知难而退，或者退而求其次，如拿打折工资，不要工资只拿回押金，放弃包括保险、赔偿等在内的劳动关系中的权利而直接以劳务关系起诉，等等。

    相形之下，一些用人单位为逃避欠薪等责任，反倒可以利用复杂程序恶意拖延。

    仲裁面临公信力危机

    看上去矛盾的是，“一调一裁两审”设计初衷正是为了简便、快捷、平和，何以酿成如此复杂困境？

    因调解近年日趋弱化、且属自愿申请，仲裁则是强制的诉讼前置程序，现行劳动争议处理体制中仲裁便居枢纽地位。实际主要问题也正在于仲裁环节。

    劳动部门及其仲裁机构自己摆出的最大苦衷是，面对数量激增且日趋复杂的劳动争议案件，现行仲裁机构和人员难以应对，案多人少的矛盾突出，这也是其要求扩编的理由。

    据2004年的统计数字，全国共有各级劳动争议仲裁委员会3138个，专职仲裁员7424名，有些地区仲裁员人均年办案量超过了200件。很多办案人员还身兼数职，工作范围包括仲裁、信访、监察等，难以专心办案。

    仲裁人员素质也经常受外界诟病。北京市农民工法律援助工作站执行主任时福茂律师称，他与打交道的仲裁员有些连举证责任都搞不清，“不过不懂还好，就怕不懂装懂，乱裁一通。”

    目前仲裁人员实际主要由劳动部门人员担任，不像法官那样要经资格考试，且机关人员时常调动、轮岗，这样更难做到专业化。

    目前草案对仲裁员提出了较高要求，从事律师工作满五年至具有法律知识的从事劳动、工会等专业工作满三年等，须满足条件之一。

    除人员因素外，仲裁机构有时因行政干预产生公信力危机。由劳动部门、劳方、企方三方代表组织的劳动争议仲裁委员会在一些地方有名无实、形同虚设，实际工作由设在劳动部门的仲裁办主导，绝大多数没有单独的编制和经费保障。

    在一些地方官员片面追求经济发展的背景下，通过行政干预使劳动仲裁偏向企业的情况就时有发生。《瞭望》新闻周刊调研还发现，有的地方政府明令禁止仲裁部门受理改制企业的劳动争议案件，有的甚至由政府部门作出决定，让仲裁部门执行。

    此外，中国劳动法学会副会长、湖南大学和上海财经大学教授王全兴指出，因现行仲裁既没有终局效力，也不受司法监督，使得仲裁人员缺少责任及风险意识，这也加大了仲裁的随意性。

    在多重因素下，通过仲裁减少诉讼的制度设计本意在实践中难如人意。据官方统计，劳动争议案件的仲裁、诉讼都在快速增长，但诉讼增长率更快，说明不服仲裁而起诉的比例在增加。

    劳动部门提供给立法机构的数据是，我国目前劳动争议案件的起诉率大体维持在仲裁受理案件总数的20%左右。

    学者王全兴对此表示怀疑，佟丽华律师更是指出，他们工作站援助的劳动争议案件中，不服裁决起诉的比例约有一半，再减去放弃仲裁或撤诉以及仲裁过程中调解的案件，真正经过裁决而不起诉的不到一成。

    若不计统计口径差异，据最高人民法院2007年工作报告，2006年法院系统审结劳动争议案件近18万件，将其除以劳动仲裁机构同年审结的44.7万件，仲裁后的起诉率为40%左右。

    取消还是强化？

    因仲裁实际功能发挥难如人意，使得先裁后审的体制设计近年来饱受诟病，而立法，被期望为关键的矫正之举。

    西南政法大学校长陈彬教授认为，随着我国经济体制、劳动制度的改革，和谐社会理念对公平价值的更多要求，这种模式的弊端日益明显。

    他指出，除程序冗长、成本高昂外，先裁后审还使得当事人诉讼愿望“进口”单一，且限制了诉权。