中国发展研究基金会报告称农民工市民化应实行“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”

　　“半城市化”表现为：农民到城市就业与生活，但在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等方面未与城市居民享有同等待遇。

　　昨日，中国发展研究基金会在上海举行了《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》发布会。报告提出了关于中国新型城市化的战略目标：从“十二五”开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使中国的城市化率在2030年达到65%。

　　据课题组调研后测算，每年为解决2000万农民工市民化需投入2万亿元，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。

　　国家发改委秘书长杨伟民、中国社科院人口与劳动研究所所长蔡昉担任主报告的主笔，并出席了昨天的发布会。

　　中国发展研究基金会是由国务院发展研究中心发起成立的非营利智库型基金会。据主办方介绍，本次发布会选择在上海举办，还包含着特殊的期待，“作为中国人口规模最大、经济发展水平最高的城市和2010年世博会的主办城市，上海有条件也有责任通过城市经济社会发展和都市圈建设率先成为世界城市，成为中国发展方式转变和经济结构调整的引领者，成为吸纳农村移民实现包容式发展的典范。”

　　“半城市化”问题

　　以“常住的流动人口”为主要推动力的现行城市化模式，由于没有给予进城农民工及其家庭永久定居的选择，因而城乡人口年龄结构被逐渐倒置，在城市人口生产性提高的同时，农村老年人口的比重日益增大。因此，这种人口结构变化趋势意味着，城市得以延长人口红利期，是以农村人口结构扭曲为代价的。

　　报告指出，“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会。

　　报告强调，虽然改革开放以来，按现行统计口径计算，人口城市化速度很快。大量的农民工长期工作生活在城市里，被统计在城市人口中，但是他们以及他们的家人并没有享受到与户籍相联系的城市公共福利和政治权利。

　　这主要表现在两个方面：一是目前的统计口径将以农民工为主体的在城镇居住6个月以上的外来人口统计为城镇人口，这部分人占城镇总人口的26%。二是按照现行统计，在6亿多城镇人口中，仍有相当数量的居住在郊区从事农业的农业户口人口。基于2000年普查和2005年的1%人口抽样调查数据的计算，这五年城镇人口增量中的71.8%是持农业户籍进城打工的外地农民工和郊区的农业人口。人口的城市化率(城市常住人口比重)与人口的非农化率(非农业户籍人口比重)产生了较大差距且不断扩大，2007年两者相差12个百分点。

　　报告称，从这一角度来说，中国所取得的发展成就中的相当一部分是以牺牲农民工的发展为代价而取得的。农民工低收入导致了低水平生活和贫困;恶劣的工作条件导致了职业病;留守儿童和进城儿童无法享受教育公平导致了学习、生活和心理问题;家庭成员分离导致了生活不幸福等问题。

　　报告指出，以“常住的流动人口”为主要推动力的现行城市化模式，由于没有给予进城农民工及其家庭永久定居的选择，因而城乡人口年龄结构被逐渐倒置，在城市人口生产性提高的同时，农村老年人口的比重日益增大。因此，这种人口结构变化趋势意味着，城市得以延长人口红利期，是以农村人口结构扭曲为代价的。

　　农民工市民化方案

　　“农民工市民化应实行‘保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进’的方式。中小城市和小城镇，可很快完全放开户籍限制;大城市和特大城市，根据综合承载能力逐步放宽落户条件。”中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。这意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金。

　　报告强调，解决农民工问题的关键是农民工的市民化，就是允许那些已经在城市长期就业和居住的农民工及其家庭成员在自愿基础上获得所在地城市的市民身份，并平等地享有现有城市市民享有的公共服务和政治权利，承担相同的市民义务，成为真正意义上的城市市民。

　　报告指出，这次金融危机的经历显示，农业不再是剩余劳动力的蓄水池，城市形成了对农村劳动力的刚性需求，转移出的农村劳动力不再具有回到土地上的可能性。

　　报告建议，农民工的市民化进程要循序渐进，从现在起用大约十年时间，通过先使具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民，同时逐步降低门槛，解决其他进城农民工以及他们愿意留在城里的家属。到2020年先解决2亿人左右的身份转换问题。从2020到2030年再解决2亿左右农民工及其家属的市民化问题。即今后20年平均每年要解决2000万人的户籍以及与之配套的社会福利问题。

　　杨伟民在会上介绍，农民工市民化应实行“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的方式。中小城市和小城镇，可很快完全放开户籍限制;大城市和特大城市，根据综合承载能力逐步放宽落户条件。

　　报告课题组调研结果显示，农民工市民化需要巨额的资金投入。中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。这意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金。

　　在报告的建议方案中，上述2万亿元投入需要由中央政府、地方政府和市场来共同分担。中央政府可以通过财政的转移支付分担5000亿元，主要用于支付农民工市民化的教育、医疗和社会保障支出;地方政府通过财政配套承担5000亿元，主要用于支付农民工市民化的廉租房等的住房成本支出;剩余的10000亿元可以通过市场解决，用于支付农民工市民化的土地、基础设施和部分住房成本的支出。具体的资金筹措，由于农民工市民化的资金投入多属于一次性投入，因此可以考虑通过发行债券的方式筹措资金。预计到2030年农民工的半城市化问题应该得到了根本上的解决。

　　配套战略构想

　　建立“人地”挂钩机制，即根据各城市吸纳农民工人口定居的数量，每年增加一部分用地指标用于解决农民工市民化后的用地问题。建立“人钱”挂钩机制，即根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助。

　　杨伟民在会上介绍，“促进人的发展”是新型城市化发展战略的最重要的目的，它的重点和难点在于数亿农民工的身份转变。为此，该报告提出了一整套战略构想，实行包括农民工在内的城市用地的“人地挂钩”、财政支出的“人钱挂钩”;以城市群为城市化的主题形态，以“两横三纵”城市格局为空间布局等方面的建议。

　　报告建议，应修订土地承包法关于农民举家到设区的城市落户就要取消其土地承包权的条款，可以考虑保留一定时期如3-5年的土地承包权。

　　建立“人地”挂钩机制，是指根据各城市吸纳农民工人口定居的数量，每年增加一部分用地指标用于解决农民工市民化后的用地问题。建立“人钱”挂钩机制，是指根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助。财政补助的资金来源，可以考虑发行专项国债，也可以考虑从国有企业上缴利润中提取一定比例。

　　纳入住房保障体系

　　大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系和援助范围。对于购买城市经济适用房、限价房的落户农民工，通过政府对商业银行补偿的方式，采取降低首付款比例，延长还款期，契税和利率优惠等政策。

　　杨伟民在会上强调，应把农民工纳入城市住房保障体系，包括廉租房和公租房，另外建立农民工市民化后的土地退出机制，在一定期间保留农民工家庭的土地承包权，落实农民工政治权利，保障未落户农民工权益。

　　考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，报告认为中国城镇住房存在巨大缺口。按人均15平方米估算，将需要近30亿平方米建筑面积的住房;并建议今后10年每年新增的保障性住房建设总量不低于当年住宅建设总量的50%。

　　报告建议应通过扩大城市居住用地供给、降低土地价格、开征房地产税等多种措施从总体上降低城市商品房价格;大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系和援助范围;同时把符合条件的农民工纳入廉租房援助范围。

　　报告还建议，探索由集体经济组织利用农村建设用地建设农民工公寓，定向租赁给落户农民工和其他外地落户人口的做法。对于购买城市经济适用房、限价房的落户农民工，通过政府对商业银行补偿的方式，采取降低首付款比例，延长还款期，契税和利率优惠等政策。

　　报告认为，应依靠多种方式和渠道来建设保障性住房。中央政府和地方政府特别要加大对廉租房的建设投入。对于廉租住房紧缺的城市，通过新建和收购等方式，增加一部分廉租房实物配租的房源。条件许可的用工单位可通过建立集体宿舍来解决一部分农民工的住房问题。在人口较多的城市，要大力发展公共租赁住房，缓解中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员的住房困难。公共租赁住房的建设，可以引入社会资金，并由地方政府提供相应的低廉地价的土地。在部分城市可以开展住房公积金用于住房建设的试点。